路南院纪检组　　岑淑艺 　周宝玉

　　检务督察作为加强检察队伍建设、促进业务工作顺利开展的有效载体,是加强内部监督制约的重要手段。是检察机关内部的一种监督模式,是完善对检察权行使的监督制约的一项重要举措。检务督察制度最大的特点是突出事前和事中监督,具有动态性。有利于加强上级检察院对下级检察院的领导,确保检令畅通、令行禁止;有利于落实“强化法律监督,维护公平正义”的检察工作主题和“加大工作力度,提高执法水平和办案质量”的总体要求,切实推进检察工作健康发展;有利于发现和解决检察业务与检察队伍相关联的突出问题,进一步加强检察机关作风纪律建设,防止和减少检察人员违法违纪案件。这一制度突出事前和事中的监督,具有动态性和警示性,强化了检察机关内部监督的刚性和力度。本文结合基层检务督察工作实践,就如何做好检务督察工作作一些初步探索研究,并提出一些思考。

　　一、基层院开展检务督察工作的必要性

　　近年来,路南区检察院全面贯彻党的十七、十八大精神,认真落实上级院工作部署,遵循检察队伍建设和教育培训工作规律,着眼于增强教育培训时效性、促进建立实行了以“培训—练兵—考核”为基本模式、集中培训和岗位练兵一体化发展的层进式训练机制,产生了积极效果。基层检察院与群众的近距离接触,决定了它最能代表检察机关的整体形象,有必要加强监督。基层检察干警处于服务保障民生的第一线,是广大人民群众心目中的守护神,其言行仪表好不好、办案公正不公正、办案的水平高不高,都直接映照在百姓心里。从这个角度讲,基层干警就是整个检察机关的“显示器”。因此,我们在抓好教育机制建设,引导广大干警自我约束,自我提高的同时,还要强化外部监督制约机制,因为,没有外部监督制约,自我监督又完全取决于自觉,难免走向自我放松。

　　二、开展检务督察工作的实践分析

　　面对队伍建设和检察工作发展的新要求,多年来,路南检察院纪检组督察室在上级业务部门和院党组的支持领导下,在开展工作中积极开动脑筋,创新思路,树立“和谐督察”理念,妥善处理好内部工作关系,与业务部门建立起和谐、融洽的监督与被监督的关系,实现了检务督察工作的良性发展,为打造和谐检察机关打下了坚实的基础。

　　(一)加强督察队伍建设,夯实督察工作发展基础。

　　在检务督察工作中,注重加强督察队伍的管理与建设,能够确保督察工作的有效开展。一是树立“和谐督察”理念。在督察活动中,注重加强督察队伍自身建设。坚持以礼为先,刚柔并济,文明监督。做到既坚持执法原则,又坚持文明礼仪,和谐执法,规范管理,从而既保持督察制度的权威性,又不靠权威压人,以文明、公正的行为,赢得干警的尊重与支持。打铁先要自身硬,督察干警要时刻以更高的标准严格要求自己,时时作榜样,处处作表率,因为只有严以律己,才能严格要求别人。高标准的要求,无形当中树立了督察干警的良好形象。当然,“和谐督察”并不意味着“一团和气”和放纵“老好人”思想,一定要坚持正确的督察原则。和谐是基于有利于基层检察队伍建设和检察工作发展的基础之上,是广大干警在教育与监督机制并行的情况下,对于督察工作的一种认可,是督察工作的崇高境界。因此,放弃了督察原则的和谐督察将会对督察工作的发展乃至检察工作的发展产生极为不利的影响。二是加强业务能力培训,提升工作水平。组织督察干警经常参与业务工作特别是业务流程的学习,增强督察工作的针对性,提升督察水平,做到督察人员熟悉业务、作风过硬、政治素质强,这样督察工作就会有公信力。

　　(二)建立各部门参与的大督察格局,增强督察工作的透明度。

　　公正、公开、透明是检务督察工作的基本原则,为了有效避免因督察引起的内部矛盾,要求在督察工作中,要坚持以人为本,以和为贵,围绕打造和谐检察机关,立足于不激化内部矛盾,不给党组添乱,站在公正客观的立场开展工作,有效保障干警权益,做到督察公开、公正、透明。一是成立检察长领导下的督察委员会,吸纳各部门的负责人参与,切实让各科室参与到督察工作中来。一方面可以增强督察工作的针对性,因为业务部门负责人相对来讲,更熟悉检察业务和工作流程,监督效果更加明显。另一方面,可以使各部门更加理解督察工作的重要性和必要性,一举两得。二是明确责权,落实责任。制定严格严密的督察考核办法,切实将部门党风廉政建设责任和工作责任细化、量化为具体的考核目标,在广泛征求广大干警的意见和建议的基础上,形成较为固定的赏罚严明的考核办法,在一定范围内通过一定的形式予以公示。三是尝试建立特殊督察员制度。从社会各界特别是人大代表、政协委员或人民监督员中聘请特殊督察员,参与到检察院内部的监督活动中来,除却涉及检察工作秘密的事项之外,各类检察活动都可以纳入特殊督察员的督察范畴,从而使督察工作更加透明,使督察结果更加具有说服力。四是要注意理顺督察工作关系,加强与各业务部门的联系沟通。合理确定督察内容,工作中要尊重办案部门的主体地位,不干预案件的具体办理,不因为督察而影响业务部门正常开展工作,做到既敢于监督,又善于监督;既要防止监督不到位,又要防止越权越位。通过督察工作实践,进一步完善检务督察制度,逐步推动检务督察工作的开展。五是进一步完善干警八小时以外管理办法。延伸内部监督的触角,通过不定期督察、听取社会各界和群众的反映等形式,构建出自律与他律相结合的严密的廉政建设网络,营造遵纪守法的浓厚氛围,有效地提升了检察队伍的整体形象。

　　三、加强检务督察工作的对策思考

　　检务督察是检察队伍建设的重要手段,但不是根本目的,因此,如何加强队伍管理,强化内部纪律作风建设,有效地防止检察干警违法违纪行为的发生,更加值得我们深入研究。

　　(一)从目前的检察工作现状来看,前移督察视角,完善教育机制、评估预警机制,一是建立完善思想教育机制。加强办案安全教育,增强文明办案意识。纪检组和监察室要积极协调与各分管检察长的协调与联系,充分发挥主题实践活动平台作用,利用每周固定的学习时间,加强思想政治教育和党风廉政建设教育,通过组织一系列活动提升教育效果,如组织干警参观警示教育基地,收看反腐题材的电影和电视剧等,强化干警责任意识,使业务部门及办案人员的责任感普遍增强,对案件事实、证据的把关更加严格。二是探索建立督察工作评估预警机制。笔者认为,可以根据每个阶段的总体工作部署和检风检纪要求,由监察室建立细致的督察内容台帐,对于各个部门可能出现的问题和可能出现问题的环节及时予以提示预警,使问题在出现之前得到有效地预防和控制。当然这还需要做大量细致的工作,需要我们在工作中不断探索完善。

　　(二)强化外部监督,将社会监督引入检务督察机制。

　　近年来,在按照上级机关严格执行保密制度的前提下,各级检察机关探索多种渠道,与社会近距离接触,宣传检察工作和法律知识,如“检察开放日”、“阳光检察”等,都是有益的探索。另外,各地都向社会公布了干警违法违纪举报电话,设立干警违法违纪举报箱,并聘请人大代表、政协委员、人民监督员作为“特约督察员”,参与案件质量评查和日常管理规范执行情况检查,并定期向人大、政协、人民团体及社会各界发放《社会调查问卷》,认真听取意见和建议。这些措施都对检察机关和检察干警起到了一定的监督作用。

　　为进一步提升检务督察的效果,笔者认为,将社会监督机制引入内部检务督察机制很有必要。因为接受人民监督,是宪法规定的义务。基层检察机关通过实行人民监督员监督机制,引导干警树立自觉接受监督、主动改进工作方法、公正作风的指导思想。将人大代表、政协委员和社会各界监督纳入检务督察。要牢固树立“代表意识”、“委员意识”、“群众意识”,积极为代表、委员和普通人民群众提供参与、监督检察工作的平台,邀请他们对某项检察工作进行监督检查,一方面,可以帮助检察机关发现和改进存在的问题,另一方面,可以增进基层群众对检察工作的认识,提升检察工作的执法公信力,有利于推动检察工作健康科学发展。

　　三、准确把握检务督察的职责定位,认真处理好检务督察与其它管理监督的关系。

　　所谓职责,就是应当履行的责任或分内应做的事情。职责定位是否准确,直接关系到工作的开展及成效。最高人民检察院《检务督察工作暂行规定》中明确:检务督察是指检务督察部门及其工作人员依照法律和规定,对督察对象履行职责、行使职权、遵章守纪、检风检容等方面进行的监督检查和督促落实。这就把检务督察的性质确定为履行一定的监督职能。由于各检察机关内部各部门在职责划分及工作分工上的不同,使得检务督察部门与其它职能部门在职责上难免出现交叉或重叠。例如:检察机关纪检监察部门职责规定“负责受理对检察机关及其所属内设机构、直属事业单位和检察人员违反纪律、法律行为的控告、检举,调查处理检察机关及其所属内设机构、直属事业单位和检察人员违反纪律、法律的行为等”;检察机关的案件监督管理部门职责规定“负责案件诉讼环节进行全程监管,对涉案赃款赃物扣押、处理情况进行监督,组织有关部门对决定不追究刑事责任的案件进行检查”;检察机关的行装部门职责规定“负责日常和节假日值班、办公秩序、车辆使用等方面的管理以及监督检查”;检察机关的干部部门职责规定“负责本单位干部考勤工作的管理”等等。就监督的广意而言,检务督察工作应该是全面的监督和全过程、全方位的监督,因此确实包涵了对许多部门职责的监督。但从狭意来讲,检务督察部门有其自身的职能特质和工作重点,其职能特质就是“检查监督”,而这种检查监督的侧重点则在于事发前和事发中,对于事发后问题的处理则应属于管理部门和纪检监察部门的职责范畴。因此,检察机关在确定检务督察职责或赋予其任务时,应依据高检院的有关规定,结合本单位实际,对部门职责交叉的部分进行合理分离,把确实属于检务督察部门应管该抓工作,纳入其职责之中;对多个部门共有监督职责的部分,应具体明确由谁主办由谁协办、由谁先查由谁后查、由谁移送由谁处理等,以便理顺工作关系、完善协调协作,确保检务督察部门职责定位合理科学、工作职能明确具体、权力权限准确恰当,以免在实际工作中因职责模糊而发生超越职能权限或相互推诿扯皮的现象,使检务督察工作任务明确、关系协调、运作顺畅。

　　四、切实把握检务督察的工作特点,认真处理好检务督察与行政管理的关系。

　　最高人民检察院《检务督察工作暂行规定》对检务督察基本任务作了明确规定,即:检查监督“遵守和执行国家法律法规以及最高人民检察院重大工作部署、决议、决定、指示的情况;在执法办案活动中遵守办案程序和办案纪律、落实办案安全防范措施的情况;执行各项规章制度的情况;严明执法作风、遵守检容风纪的情况”。由此说明,检务督察工作涉及到检察机关建设的方方面面,尤其是与行政管理工作紧密相关。管理与监督原本就是相依相伴的关系,许多检务督察的内容就是行政管理的具体工作,如日常工作秩序、车辆使用管理、安全措施落实等。但必须强调,管理与监督是两个截然不同的概念,先有管理后有监督。检查监督是检务督察的主要职责,检务督察既涉及行政管理方面,也面对检察机关各个部门的工作,虽然可以实施于各项工作的某个环节甚至整个过程,但突出重点和有所选择则是检务督察与行政管理的主要区别,两者切不可一概而论,更不能随意相互替代。首先,日常的行政管理及监督如同经常性思想政治工作一样,贯穿于任何单位和部门的整体建设之中,检查督促日常各项规章制度落实,是行政管理部门以及各个部门的共同职责,检察机关各级领导对本单位本部门的行政管理与监督负有主要责任。检务督察是了解掌握行政管理或业务主管部门监管有关规章制度落实与否、成效如何的一种特殊的监督措施,对强化内部管理具有一定的督促作用。其次,行政管理工作是开展检务督察的主要平台,通过检务督察及时发现行政管理中具有普遍性、倾向性、危害性问题的苗头迹象,从某种意义来说,也是为深化检务督察工作提供切入点,使检务督察工作“有的放矢”,更加具有针对性和实效性。再次,虽然检务督察与行政管理的任务各不相同,但彼此却是相辅相成的,行政管理是检务督察的前提条件,检务督察是行政管理的“测温表”和“助推器”。因此,检务督察部门应当适时了解检察机关日常行政管理动态,要善于从细微中发现问题,及时向有关领导和主管部门通报情况、提出建议,进而研究确定检务督察工作的重点,并与行政管理部门一同“对症下药”,尽可能地把问题隐患解决在萌芽状态。

　　五、辩证把握检务督察的方针原则,认真处理好检务督察与教育预防、从严治检的关系。

　　在检察机关全面施行检务督察制度,其根本目的在于强化内部监督、规范工作秩序、提高队伍素质,以此不断地增强检察机关的凝聚力、战斗力和公信力。对于检务督察部门来说,能否贯彻从严治检的方针,坚持在适用法律和纪律上人人平等,坚持预防、教育与惩处相结合,坚持监督检查与促进工作相统一,有效发挥检务督察职能作用至关重要。严格执法,是司法机关履行职责的基本准则,也是检务督察工作的必然要求、工作标准,只有严格依法照章、无私无畏、秉公办事,才能维护检务督察工作的严肃性,达成确保有令则行、有禁则止、检令畅通之功效。就工作性质与方法而言,检务督察不仅意味着批评与惩处,同时也包涵着警示与提醒。检务督察部门应本着关心爱护广大检察人员和对检察事业高度负责态度,对督察问题尽量做到早发现、早制止、早纠正、早解决,提醒和告诫检察人员不犯错误或少出问题,才是检务督察的初衷及所要达到的真正目的。因此,检务督察工作应当在严格落实从严治检方针的同时,坚持检查督促与教育预防并举,坚持以善意的教育、提醒和劝诫为先导,坚持以“惩前毖后,治病救人”为宗旨,尽量把教育预防工作作在检务督察实施前面。通过适时的警示预防教育,筑牢检察人员的思想道德和法规纪律防线,把各项预防措施寓于检察工作之中,不断营造预防与监督无处不在、无时不有、人人皆知、人人自律的大预防格局,为从源头上遏制违规违纪问题发生奠定防范意识基础。教育预防是检务督察工作不容忽视的重要内容之一,也是检务督察必不可少的方式方法,必须认真加以重视和运用。古人云:先礼而后兵,则人伏矣。教育预防工作开展的越深入、越扎实,检务督察工作才会越主动、越有效。因此,在检务督察工作中,必须辩证地把握好教育预防与从严治检的关系,坚持把教育预防与从严治检同时贯彻于检务督察的全过程,确保检务督察工作扎实有效、持续健康的开展。

　　六、重视把握检务督察的督导作用,认真处理好检务督察与自查自纠的关系。

　　发现问题、纠正问题是检务督察工作的主要效能。一方面,检务督察部门及人员通过现场督察、专项督察等方式,依据有关规定对发现、查核的问题,当即或事后、直接或间接的向被督察对象提出整改意见、建议,或者督促有关部门和单位制定整改措施和加强管理监督。另一方面,则是通过检务督察工作动态信息,随时向检察机关及其工作人员传达上级机关或领导对检务督察工作的指示要求,引导所有单位和人员自我反思,主动分析形势、查找问题及其原因,及时进行了自查自纠,虽然检务督察部门及人员并没有实施面对面的检查督促,但同样取得了间接督察的功效。直接督察是检务督察的主体职能,具有强实的法定性、规范性和主动性,是开展检务督察的常规方法;而运用导向进行的间接督察,虽有一定的潜在性、自发性和不确定性,但相对更具有科学性和人性化,应不失为检务督察工作的重要附属职能,因为无论是直接还是间接,都具有发现问题、解决问题和促进发展的作用。自查自纠也是检务督察的一种方式,即借助于检务督察之导向所进行的自我督察,是扩大了的检务督察,其产生的实际效果甚至要大于常规的检务督察的效果。心理学鼻祖弗洛伊德认为:自我保存是人的两大本能之一。人的这一本能是自尊心、维护自我意识强烈的根本原因。众所周知,凡是被督察处理或受批评教育的对象,其心理总是不舒服、不愉快的,时常表现为口服心不服,即便明知有问题或犯错误了,通常也要强调客观、辩解三分、推卸自身责任,其实更多的人还是倾向于自我醒悟、自我改正。可见,及时发出善意、正确的导向和提醒,对于任何人的成长进步乃至每个单位的建设发展是十分重要的。检查督促也好,自查自纠也罢,虽二者形式不同,但所起的作用和达成的目的却是完全一致的。坚持检务督察与自查自纠相结合,以检务督察带动自查自纠,重视把科学化、人性化理念施于严格的检务督察之中,充分发挥检务督察工作维护和保障大局的职能作用,努力实现法制、平安、和谐的有机统一。

　　七、正确把握检务督察的方式方法,认真处理好检务督察与服务检察工作大局的关系。

　　科学正确的工作方法是高效率完成工作任务、实现预定目标的必备条件。检务督察是政策性和策略性都很强的一项工作,通常分为实施督察、核查问题、处理违规。实施督察是最基本的督察方式,通常又分为明查督察、暗访督察、日常督察、专项督察、集中督察等方式。在实际工作中,检务督察工作必须紧紧围绕检察机关建设情况和实现检察工作主题需要,根据各级党组决策意图,准确把握工作展开时机,灵活、正确地选择督察方式方法,才能最大限度地发挥检务督察工作的职能作用。在实施日常督察时,通常采用公开督察或集中督察方法;在实施重点督察时,主要采取公开督察和暗访督察相结合形式进行。实施检务督察时,应尽可能不通知预告,应尽可能减少与被督察对象面对面接触和对其它专业工作的干扰与影响,尽量把暗访督察作为检务督察的主要方式。对检察机关建设或检察工作可能产生影响的重点督察和专项督察,必须报经检察长和检务督察委员会批准,并做到周密计划、充分准备、严密组织;对执法办案重要事项、重点环节进行的专项督察,检务督察部门应当积极协调相关部门共同履行监督职责,切实形成开展检务督察工作的共识与合力。检务督察部门一定要以服从服务于检察工作大局为根本,以促进检察机关内部监督落实为已任,不断地在强化机制建设、创新督察方法、实现监管结合上下功夫、求成效,努力为加强检察队伍建设提供强有力的组织纪律保障。