构建检察办案组织运行新常态

作者：王志凯

目前检察机关建立在权、责、利相统一基础上的司法责任制改革初具雏形。但操作中还存在许多问题，检察办案组织和运行机制二者实现匹配融合才能焕发生命力，要按照“宪法规定的领导体制、司法规律与检察职业特点、突出检察官主体地位、强化对司法办案监督制约、权责相当、继承与创新”六方面的原则，以敢为天下先的勇气，加快推进改革落地生根。

一、健全检察办案组织的内部构造

办案组织的重构，旨在突出检察官主体地位，以扁平化保障“谁办案谁负责、谁决定谁负责。”1、独任制检察官。辅助人员数量各地可以因案件数、任务量而灵活掌握。如北京检察机关采用的“1+1+1”模式。2、检察官办案组。检察官办案组团队选定后一般固定，也可根据办案需要临时组成，办案组负责人为主任检察官。为满足专业化的需求，可分组办案：一是普通办案组，是根据检察常规性业务需要，选择的不同办案组织，即根据检察长授权由副检察长分管刑事检察、诉讼监督和职务犯罪侦防业务，优点在于检察官可能接触全面的检察业务。二是专业办案组，是根据罪名、民事、行政等法律条块区分，对应成立若干个主任检察官办案组或是独任检察官组，专门办理某一类案件。三是专案办案组。针对当前职务犯罪异地、跨区域交办专案增多，各地检察机关在侦办高官贪贿案件中任务繁重，单个或几个检察官办案组很难胜任。这时可按照侦查一体化思路，检察长（分管检察长）任负责人成立专案办案组，内设内审、外查、综合、技术等多个检察官办案组，统一指挥侦查。3、明确主任检察官职权目标。改革中应当明确：一是主任检察官不是行政职级，仅是单个办案组的负责人，承担管理监督责任；二是独任检察官可单独设置，也可以编入检察官办案组；三是主任检察官是经过相应程序选任产生的资深、优秀、进入员额制内的检察官，其检察官等级应高于所在办案组的检察官；四是严控主任检察官数量，其薪酬待遇适当高于检察官。选任模式有两种：一是固定化，以考核等形式从入额检察官中择优选任。这种方式为多数试点院所采纳，但选出的主任检察官基本是处长（科长），有沦为行政职级之嫌。二是非特定化。根据办案需要，以某起案件为限，临时从检察官中选任某人为该案办案组的主任检察官，负组织、指挥之责。可以实行一案一考核，以确保主任检察官非行政化，保持检察官群体活力，弊端是需要团队的磨合、主任检察官的权威弱化，这个可以通过配套的考核制度弥补。4、内设业务机构精干司法化。市县级院作为办案的主力，业务部门要少而精干，建议设“三局、一室、一处、一队”：控告申诉、批捕、公诉、未检合并为刑事检察局，举报中心、反贪、反渎、预防、技术合并为反贪局，案管、控申、民行、刑罚执行、环检、研究室部门合并为法律监督局，部门内不设处、科、室，仅设立若干个独任检察官或是检察官办案组，其由三个副检察长分管，部门内部的行政事务由局长负责，跨部门之间的事务由副检察长协调。省级院适当精简。

    二、建立办案组织高效运转的核心机制

    办案组织确定后，依托业务应用软件建立随机分案为主、指定分案为辅的案件承办机制，指定分案的，应当书面说明理由并由分管副检察长审批同意，对于重大、疑难、复杂案件可以由检察长指定检察官办案组或独任检察官承办。检察官在办案是遇到疑难问题，可以建议召开检察官联席会议，由部门负责人负责安排，检察官联席会议的意见应当记录在卷，但不影响检察官的最终决定。1、独任制检察官组织的运行。独任制检察官独立办案直接对分管副检察长负责，拟定案件处理意见后，呈报分管副检察长签署法律文书和工作文书。分管副检察长可以当面听取案件汇报、审核证据，提出补证、适用法律建议，独任检察官应当听取和采纳。分管副检察长不同意独任检察官办案意见，分管副检察长意见不被接受的，可以直接作出改变，但应当对改变的部门承担办案责任，分管副检察长依职权改变独任检察官的决定涉及法律政策方面重大问题的，应当提交检委会讨论决定。办案组内的检察官、检察辅助人员有协助主任检察官处理好各种案件事务的义务和责任，否则要承担工作不称职等考核不利后果。2、检察官办案组的运行。办案组内的检察官办理的案件，和独任制检察官一样独自承担责任。检察官对案件的决定，部门负责人、主任检察官无权改变，但是所在办案组的主任检察官可以向分管副检察长对此提出不同建议。职务犯罪侦查中，办案组内主任检察官为案件承办人，检察官对自己承担的侦查事项负责。对于重大贿赂犯罪侦查成立多个办案组的，案件负责人和承办人一般为检察长（副检察长），检察长、副检察长、各办案组主任检察官、检察官对自己承担的侦查事项负责。3、检察官必须在一线，严禁“挂名办案”。检察长和副检察长每年应直接办理一定数量的重大案件或重要监督事项，包括有重大、疑难、复杂案件，首例、新类型案件及在法律适用或证据运用方面具有指导意义案件、上级交办案件，这里的“一定数量”，应当依据上年度本院办案数分类核算出每年的具体数，越高层级院领导宏观指导和管理的任务更重，办案数量越低。防范制度设计落空，发挥检察长在业务工作中的履职示范作用。检察长办案的案件，可以召集检察官联席会议提取建议，也可以直接作出决定。检察长或副检察长直接办案的，可以以办案组或独任制方式办理。副检察长办理的案件，由检察长签署法律文书和工作文书，检察长只是改变副检察长决定部分承担责任。另外，检察长授权给分管副检察长业务职权，应由省院明细化，建议采取业务类别授权为主、一案一授权为辅的模式。

   三、创设办案组织与运行机制的系统保障制度

在完善检察办案组织、配置内部职权的过程中，无论静态的构建还是动态的运行，都须将检察一体和检察官办案主体责任结合起来，涉及体制、机制层面的改革措施之间需同步配套。

1、分级制订检察人员权力和负面清单。目前各省检察官权力清单，横向沟通少，欠考虑四级检察官办案组织及权力运行中的差异性。为确保检察权行使的统一和规范，可由最高检负责制订本院和省级院检察官权力清单，省级院负责制订本省内市级院、县区院检察官权力清单，并报最高检审查备案。权力清单制订的重点是县级院。另外，建立四级院检察官助理、书记员的“负面清单”职权管理模式，职权禁区之外的相应工作分别应由检察官助理、书记员完成。2、建立合理的检察官团队考核方法。应对检察官、检察官助理和书记员实行分类考核。对检察官助理和书记员设置具体的工作量化标准，检察官负责人、主任检察官、检察官在团队考核中具有50%以上的考核权重、绩效考核奖金分配多少的建议权，以物资和精神奖励促进各个办案团队成员工作的积极性，实现检察官权、责、利真正相一致。3、激活检察官出入口。检察官定岗分为刑事检察、监督、自侦三个大类。明确岗位职责，入额后因办案质量、办案数量等因素考核不合格的检察官将退出员额，空额逐级遴选。4、分为案件质量瑕疵的经济责任、违纪违规的行政责任、违法犯罪的刑事责任三个层次追究司法过错责任。

总而言之，检察机关办案组织与运行机制是司法责任制改革的子系统，需要内设机构改革、员额制、薪酬制度等配套措施，各项改革之间关联度高、耦合性强，要以办案组织的司法化、检察权运行的扁平化为目标，统筹推进以独任制检察官为核心、主任检察官办案组为补充的体制机制改革。优化检察官履职监督制约、健全类案指引、案件质量评估、司法业绩考核、错案责任倒查等制度，充分运用信息化平台，对案件办理做到全程留痕，探索推动司法业务管理监督由微观向宏观转变、由人盯人管理监督向制度机制约束转变，提高管理监督科学化水平，以此实现办案组织运行机制改革与依法履行职能的衔接。