公益诉讼制度的确立
作者：杨建玲
2012年新修改的《民事诉讼法》第五十五条规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”正式将公益诉讼制度写入法律，对于我国当下的社会状况而言，不啻为是在社会发展观和民主法治观上的大跨越。
“公益诉讼”一词，起源于罗马法，是相对于私益诉讼而言的，其典型特点在于超越个体利益的代表，而致力于通过诉讼来推动公共利益的维护。不论是1991年的第一部《民事诉讼法》还是2007年修改的《民事诉讼法》皆对公益诉讼制度未有言及，但司法实践中却不断出现一些广为关注的公益诉讼，但由于法律的空白，使得大量有公益诉讼需求的主体被“拒之门外”。
本次修法将公益诉讼制度写入法律，具有深远的社会和法治意义，是民主和法制建设进一步健全的需要，是国家法制健全的标志，也是社会进步最显著的标志。
本次修法将公益诉讼制度写入第五章“诉讼参加人”第一节“当事人”之中，重点解决的是民事公益诉讼原告的主体资格问题，其含义包括两个方面的内容：公益诉讼的案件范围和原告资格。当事人要提起民事公益诉讼必须这两方面的限制条件。
一、民事公益诉讼的起诉主体
按照本条规定，提起公益诉讼的起诉主体具有法定性，只有“法律规定的机关和有关组织”才有资格提起公益诉讼。这里的“法律规定的”限定的是“机关”和“有关组织”两个主体，就是意味着不论何种机关或者何种组织，必须经法律规定后才能成为公益诉讼的适格主体。但是修改后的《民事诉讼法》并没有对此进行具体的规定，如此，只能将公益诉讼的主体问题指向其他法律中的明文规定。而就目前而言，可以提起民事公益诉讼的主体仅见于《海洋环境保护法》第90条第2款规定的“依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门。”其他诸如《消费者权益保护法》、《环境保护法》、《文物保护法》等与社会公共利益相关密切的单行法律并未对公益诉讼的主体资格进行规定，这是立法上的空白，亟待解决。
细品条文不难发现：“法律规定的机关和有关组织”的规定过于宽泛。具体到司法实践中，哪类机关和组织才能成为公益诉讼的起诉主体呢？
（一）关于“法律规定的机关”的分析
按类别我国国家机构分为：权力机关、行政机关、司法机关和军事机关。在上述分类中，不难发现，权力机关和军事机关显然不能作为“法律规定的机关”成为公益诉讼的起诉主体。司法机关包括人民法院和人民检察院。人民法院作为法律明确规定的审判机关，肯定不能成为公益诉讼的起诉主体，而人民检察院作为公益诉讼的起诉主体早已是一种共识，在《民事诉讼法》未修改之前，有些地方的检察院已经作为起诉主体参与到公益诉讼当中。人民检察院作为公益诉讼起诉主体是毋庸置疑的。
余下的行政机关能否成为公益诉讼的起诉主体是理论界争论较大的问题。依笔者所看，行政机关是不宜成为公益诉讼起诉主体的。因为，行政机关是指依法成立的行使国家行政职权的行政组织。如果将行政机关纳入公益诉讼的起诉主体，很容易造成行政权和司法权混淆的情况。以环境污染为例，对于污染环境的事件，环保部门本身就负有监管执法的职能，他们熟悉并精通环境保护方面的法律法规。法院在审理环境污染案件时，还需要向他们征求处理意见。将他们列入公益诉讼的起诉主体，这在很大程度上将演变成毫无意义的起诉。况且，行政机关往往是环境污染、食品安全等公共事件的主管部门。一旦发生环境污染、食品安全等问题，他们本身可能就存在失职渎职的嫌疑，自身就难辞其咎。如果让其成为公益诉讼的起诉主体，很难体现出法律的公平，也很难使公众信服最终的判决结果。
（二）“法律规定的有关组织”的分析
这里的“法律规定的有关组织”是应指那些经过登记的团体、组织。如消费者协会等一些具有半官方性质的社团组织。这些社会团体在各自的领域中具有专业性，在其具体负责的领域中能更好地维护公民利益。同时，相对于公民个人单薄的力量而言，社会团体成员较多，实力较强，具有一定的影响力和广泛的代表性，是可以充当公益诉讼起诉主体资格的。同时，相较于易与地方利益牵扯上关系的执法机关来说，社会团体处于利益的中立地位，其所处地位决定其能更好地维护社会公共利益，是最佳的公益诉讼的起诉主体。
除此之外，根据上述法律条文，可以看出：公民个人是完全被排除在了公益诉讼的起诉主体中。可是，公民加入到公益诉讼之中，真的会造成“滥诉”现象吗？笔者对此持否定态度。原因如下：
1、从法理上来看，依据我国宪法第二条之规定“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”由此可以看出：公民享有管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务的权利，这既是宪法赋予公民对公共事务的诉讼权利，又是人民主权这一宪法原则在民事诉讼领域中的具体体现。同时，保护社会公共利益是公民个人参与管理社会事务的义务和责任。所以，当社会公共利益受到侵害时，公民个人能够依法提起公益诉讼。
2、从世界各国的立法例来看，在涉及到环境、食品安全等牵涉国家利益和社会公共利益的诉讼中，公民皆被赋予了公民公益诉讼的诉讼主体资格。
3、从未来程序设置来看，为了防止公众普通担心的“滥诉”行为的出现，可以通过前置程序的设立、提高公民作为公益诉讼起诉主体的起诉条件以及 “滥诉”行为导致的违法结果规定相应的法律责任加以解决。
二、民事公益诉讼的案件范围
公益诉讼是为了维护公共利益而提起的诉讼，那么，对其中最核心的部分——“公共利益”又如何进行界定呢？对此，理论界有不同的看法。有的学者认为，公共利益是关系某个国家、民族所共同享有的政治利益；有的学者认为，公共利益是“经济秩序”的代名词，认为公益就是“以自由竞争为基础的经济秩序本身，妨碍了这种经济秩序的事态，就是直接违反了公共的利益”。还有学者认为，公共利益涵盖经济秩序和社会公德两个方面，包括“①公共秩序的和平与安全；②经济秩序的健康、安全及效率化；③社会资源与机会的合理保持与利用；④社会弱者的利益（如市场竞争社会中的消费者利益、劳动者利益等）的保障；⑤公共道德的维护（这在任何市场经济国家及其任何发展阶段都显得特别突出）；⑥人类文明方向发展的条件（如公共教育、卫生事业的发展）等等方面。”此外，还有学者认为，“公益应该有两层含义：第一层是为社会公共利益，即为社会全部或部分成员所享有的利益；公益的第二次含义是指国家的利益，如国家税务局拒不查处偷漏税行为的情况，其侵害的是国家的税收权，也就是国家的利益，这种利益是受国家税收财政法保护的，”综合上述多种说法，笔者拙见，公共利益就是“公共”和“利益”的结合。何为“公共”意指大多数人的，不确定的人的利益；而这里的“利益”不单指经济利益还应包括其他诸如环境资源、政治利益、国家尊严等等，涉及到不特定多数人的利益，都应该可以成为“公共利益”。因此，虽然对“公共利益”概念的争论一致不休，但在目前几乎全球的所有国家都将环境污染、生态保护和可持续性发展视为一类公共利益。
本条关于公益诉讼的案件范围是采取列举加概况的方式予以规定，其中“污染环境”、“侵害众多消费者合法权益”采用的是列举的方式，而用“损害社会公共利益的行为”进行高度概况作为兜底条款，点面结合陈述了公益诉讼的案件范围。
三、民事公益诉讼程序的设计
纵观本次修法，虽将公益诉讼制度写入法律。但是，仅仅规定了一个大的框架，对其中涉及到的具体程序问题并未详加规定。依此，目前的公益诉讼程序只能按照《民事诉讼法》中的一般规定（如关于管辖、受理、举证、保全、开庭审理及执行等规定）来执行。公益诉讼作为一种特殊的诉讼类型，应探索建立一套民事公益诉讼的特别程序。如：①关于受理，公益诉讼的案件受理费，原则上不应由原告预交，结案后应有败诉的被告予以负担；②关于管辖，公益诉讼应由损害行为地人民法院管辖；③关于财产保全，原告申请财产保全的，无需提供担保；④关于裁判效力，人民法院对公益诉讼作出的判决、裁定生效后，其他当事人在诉讼时效期间又以相同事实提起相同请求的，适用该判决、裁定。⑤关于生效裁判的执行，人民法院对公益诉讼作出的判决、裁定生效后，当事人拒绝履行的，应交由法院执行员执行。
【1】颜运秋《公益诉讼理念之研究》，中国检察出版社2002年版，第20页。
【2】孙笑侠“论法律与社会利益——对市场经济中公平问题的另一种思考”，《中国法学》1995年第4期，第54页。
【3】颜运秋《公益诉讼理念之研究》，中国检察出版社2002年版，第21页。
